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曹二宝 :香港在国家发展大局和全球战略部署中不可替代的独特优势

更新日期:2019-11-11

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中央对港方针的出发点和归宿点,就是香港在国家发展大局和全球战略部署中,具有内地任何地方如上海、广州丶深圳等,都不可替代的独特优势。早在70年前,即新中国建国前夕,我们党就对香港在国内国际全局中的这种不可替代性或独特优势,有高瞻远瞩的认识、果断准确的把握和务实有效的决策部署,至今没有动摇或改变。

这就是1948年1月关贸总协定GATT(世界贸易组织WTO的前身)成立时,就赋予香港的“单独关税区”(The Separate Customs Territory)地位,简称“单税地位”。

这是毛泽东决策“不解放香港”、邓小平决定“收回香港不改变原有制度”、习近平指出“在新时代国家改革开放进程中,香港、澳门仍然具有特殊地位和独特优势,仍然可以发挥不可替代的作用”的重要战略考虑。

一、香港单税地位与新中国外交

GATT是二战后美英等战胜国于1947年10月组建、1948年1月成立的“经济联合国”,就是以国家为单位的关税和贸易准则的多边国际协定和组织。中国是创始国之一。香港、澳门则以英国、葡萄牙分別是其所谓“宗主国的附属领土”,得到了GATT的单税地位:可以非主权地区实行主权国家的进出口海关税收制度。

1949年1月19日,三大战役结束不久,中共中央就从西柏坡发出外交工作指示:“帝国主义在华的特权必须取消”,但在执行步骤上,凡问题“解决的时机尚未成熟者,更不要急于去解决。”2月,毛泽东在西柏坡对秘密访华的斯大林特使说:“急于解決香港、澳门的问题”沒有多大意义,“相反,恐怕利用这两地的原来地位,特别是香港,对我们发展海外关系、进出口贸易更为有利些。“毛泽东说的对发展进出口贸易有利的港澳的“原来地位”,与GATT赋予港澳特别是香港的单税地位紧密相关。

新中国和英国因应香港这一独特地位,各自调整建交策略。中华人民共和国政府1949年10月1日宣布,任何国家不与台湾断交就免谈建交,唯对未与台断交的英国网开一面:1950年1月同英国启动“半建交”谈判,1954年6月互设代办处。英国则顶着美国压力(美照会英等15国不要承认新中国),成为首个也是上世纪60年代中期以前,除了瑞典(1950年4月与我国建交)以外唯一承认新中国的西方大国。

1949年11月,巴黎统筹委员会(简称“巴统”)成立,决定禁运军事科技物资给所有社会主义国家,包括新中国,香港因有GATT单税地位,不在禁运之列。建国初期,中英贸易额是之前几十倍,都通过香港。抗美援朝战争中,香港又是美西方经济封锁新中国的“飞地”,英方对港人“走私”军用物资到内地,眼睁眼闭;战争一结束就要求美国解除对华禁运。

二丶香港单税地位与国家建设

1956年,我国完成生产资料所有制改造,建立了社会主义制度,有计划地全面推进国家建设。

针对内地工商界担心会变动他们在香港企业,1957年4月,周恩来在上海作了著名的《关于香港问题》讲话,坚定地回答:“不会去变动它。”“因为香港现在还在英国统治下,是纯粹的资本主义市场,不能社会主义化,也不应该社会主义化。香港要完全按资本主义制度办事,才能存在和发展,这对我们是有利的。”“我们这样大的社会主义国家,经过几十年的工业化,经济力量会更加强大。所以,在香港的人,一般不要回来,在那里发展这个阵地有好处。香港的企业家是我们的朋友,他们搞的是资本主义,不是帝国主义。过去我们同民族资产阶级合作过,将来同香港的企业家还是可以合作的。港澳的同胞不要担心前途。”

周恩来特别指出:“香港是自由港,原料来得容易,联系的范围很广,购置设备可以分期付款,成本低,有市场,技术人才容易训练出来。”而这些,都是香港作为单税地位的重要特征。据此,他提出了对港工作目标:“香港应该化为经济上对我们有用的港口。”

针对香港1956年发生台湾在港势力打砸烧残香港亲共组织和人员的“九龙暴动”后,内部要求“解放香港”,和1963年国际共运公开指责我不解放香港是“反帝反殖不彻底”,周恩来1958年12月约谈中央政府驻港机构负责人,指出“等待解放的思想是错误的”,“对香港,英必争,我可用”;毛泽东指示邓小平组织发表人民日报1963年3月8日社论,指出“中国人民并不需要在香港、澳门问题上显示武力,来证明自己反对帝国主义的勇气和坚定性。我们的勇气和坚定性是帝国主义特别是美帝国主义领教过的。”

1963年8月,毛泽东对外宾谈到:“至于香港,英国没有多少军事力量,我们要占领是可以的。”但“这是特殊情况,我们暂时不准备动它。”“香港是通商要道,如果我们现在就控制它,对世界贸易、对我们同世界的贸易关系都不利。”揭示了香港的“特殊”就在于,它是世界贸易和我们同世界贸易的“通商要道”,显然是指香港在GATT的单税地位。

1971年8月,新中国在恢复联合国合法席位的第二年,提交了第一个提案,10月联合国大会99票比5票通过:港澳不属于一般殖民地范畴,两地从殖民地名单除名。此前,中英3月正式建交。1974年5月,毛泽东对访华的英国前首相表示:“你们剩下一个香港问题,我们现在也不談。”并指着陪同会见的邓小平等说:“是他们的事情了。”中国在联合国和与英建交问题上,如此处理香港问题,可见其单税地位确是“国家所需,香港所长”。

三、香港单税地位三大起源

1979年3月,邓小平对访华的香港总督说:“香港是中国的一部分,这个问题本身不能讨论。但可以肯定的一点,就是即使到了1997年解决这个问题时(当时中央未定收回香港还是维持现状),我们也会尊重香港特殊地位。”“说清楚一点,就是在本世纪和下世纪初的相当长的时期内,香港还可以搞它的资本主义,我们搞我们的社会主义。”首次提出了解决香港问题的“一国两制”思路。

邓小平说的“香港特殊地位”,就是香港在GATT的单税地位。

1981年,中央决定1997年收回香港但保持原有资本主义制度。1983年4月中央政治局批准的解决香港问题“十二条”方针政策第六条,1984年12月我国与英国政府签署的香港前途问题联合声明第三(6)条,1990年4月全国人大通过的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第114、116条,都明确规定:保持香港的自由港和单独关税区地位。

这期间,1986年4月23日,中英两国同日发表“香港是GATT缔约方”声明。英方声明证明香港符合单独关税区规定,可成为GATT缔约方。香港驻GATT代表不再隶属英国代表团,更名为“香港政府驻GATT经济贸易办事处”。中方声明则认可香港是“GATT缔约方”,承诺1997年7月香港回归中国后继续保持单税地位。同年7月,我国正式申请恢复GATT缔约国地位。

鉴于我国恢复GATT地位谈判曲折需时,英国虑其国势式微,对香港在中国收回后能否保持单税地位不放心,就允许美国染指香港事务。之前这是绝对不可能的,就是周恩来说的“在这一点上我与英是一致的,大家不想香港落在美手上。”(1958年12月)。毛泽东指示香港问题“不提反英”,也是出此考虑。

1992年1月,美国制定了《美国—香港政策法》,规定香港1997年回归中国后,美总统认为其”自治足够”就可在投资、经贸、科技包括军民两用技术等领域,实行不同于对中国的政策,比WTO下单税区的范围更宽。该法第102 条有三项內容:一是美支持香港参与合资格的多边会议、协议和组织;二是美继续履行在双方都参与的国际协议下对香港的责任和义务;三是美承认香港的单稅地位和GATT缔约方。

这同香港基本法规定直辖于中央政府的香港特別行政区,实行与中国国家主体制度不同的另一制度,以及1986年4月中英两国政府声明“香港是GATT缔约方”的立场,都是一致的。

1995年1月WTO成立,我国“复关”谈判就改为“入关”谈判。港澳也因其是GATT缔约方而成为WTO创始成员。1997年7月我国收回香港,香港在WTO的名称改为“中国香港”,并因中英联合声明和香港基本法都规定了,香港继续保持单税地位而保持WTO成员。

由此可见,香港的单稅地位有三大起源:

一是GATT的缔约方和WTO的创始成员。前者,香港最初随英国取得、后经英方证明并为中国认可;后者,因应中国收回香港和加入WTO ,香港既是中国的特別行政区又是自由港,关稅制度在国际贸易中有别于中国内地,由WTO赋予单稅地位。

二是《中华人民共和国香港特别行政区基本法》。明确规定:香港保持自由港地位,实行自由贸易政策,是单独关税地区。

三是《美国—香港政策法》。它给予香港的单独关税区待遇,內容超出了关稅领域,涵盖了美国香港大部分经贸往来领域。

四、香港单税地位与中西方关系

2001年12月11日,即香港回归祖国4年半时,我国加入了WTO。已回归中国的港澳,随国家保持了单税地位。尚未与大陆统一的台湾,一度占据GATT的中国席位,1950年3月退出但保留观察员资格,1971年 11月台湾这个资格被GATT取消。我加入WTO后即要求美国给予台湾单税地位。2002年1月台湾以“台澎马祖”(简称“台北”)名称加入WTO。目前WTO下仅有4个单独关税区:我国的港澳台和欧盟。也形成了WTO一道最独特的风景线:一国内有4个关税区即“一国四区”。

由GATT及其后的WTO赋予,并受香港基本法保障的香港单税地位,加上“美-港政策法”对香港实行比单税地位更宽的不同于其对华的经贸政策,就在中西方关系特別是中美关系中,成就了香港某种缓冲作用。   

比如经贸领域,香港作为全球三大零关税自由港之一(另两个是新加坡、迪拜),连续25年被美国传统基金会评为“全球最自由经济体”。在“美-港政策法”给予香港单税待遇之下,美国承认香港以“中国香港”身份参与APEC、FATF、FSB 和WTO 等,美港经贸关系在互惠互利的基礎上取得长足发展,也有利美国在香港的整体利益。

目前,香港是美国第9大出口目的地、第6大直接投资目的地、最大的贸易盈余来源地。香港美国商会是美国在海外最大商会。香港有美国侨民8.5万,在香港运作的美国公司超过1,300 家。其中有283 个全球总部和443 个地区办事处,数目是全球各国及地区之最。

又如科技领域,根据“美-港政策法”,美国禁止出口中国的敏感的军民两用技术,也可对已回归中国的香港出口。香港确保美国这些军民两用技术,不会未经美国授权转口到中国內地。

对此,香港一直以来在进口美国两用技术時都遵守有关管制。2017年,美国和香港进一步加強了出口管制方面的合作,香港进口商要先从特区政府取得进口许可证或书面确认作为合规证明,才能从美国进口受管制的两用技术。据国际权威机构REA评估,香港高校科研机构拥有的基础科研成果,24%世界领先,34%国际水准,其余都在地区水平。基础科研必须的知识产权或私隐保护,香港在世界领先,接近欧盟水平(纽约时报2018社论)。

至于金融领域,香港作为排名第三的国际金融中心,与前2名纽约和伦敦之间,在地理、时差、语言、法律和国际化专业服务等方面天然契合,亚洲任何金融中心,包括上海、东京、新加坡、深圳等,都无出其右。美元与港币联系汇率,是美元与其他货币唯一的固定兑换体制。香港是离岸人民币最大资金池和中国外资70%来源地,等等。

香港作为单税区,全球绝大部分经济体对其产品都征收一定的进口关税,香港对所有贸易伙伴却一视同仁,不征任何关税。哪怕个別经济体对香港实施某些出口限制,香港也依然继续全面打开自由贸易大门,不会因为个别贸易伙伴而改变。

香港的法治和合约精神在国际社会有崇高的声誉。

放眼全球,香港在WTO框架下实行不同于我国家主体的制度并拥有受香港基本法保障的单税地位,恰恰也是“美-港政策法”容许的美国实行不同于其对华政策的香港政策。换句话说,香港的单税地位,就是我国对港政策与美国对港政策的结合部、交集或双方都认可的缓冲地带。

五、香港单税地位与全球战略部署

前述香港单独关税区的三个起源,对于GATT及其后的WTO和香港基本法,大家理解和接受;对于“美-港政策法”,因它毕竟是涉及我国内政的外国法律,就较难理解甚至不接受。

鉴于香港由GATT赋予了单税地位这个特殊情况,反帝反殖立场最坚定的中国共产党人,并没有因为英国侵占香港的三个条约是不平等的,而急于解放香港或收回香港就改变其原有制度,反是决策“暂时不动香港”或决定收回香港但保留其资本主义制度至少50年。同理,鉴于“美—港关系法”承认香港属于中国又是单独关税区和WTO缔约方,给予香港不同于中国内地的待遇比关税领域更宽,着眼于中西方特别是中美关系全局的战略部署,我们不会因为它是外国涉及我国内政的法律,而要求有关国家终止执行。

周恩来早在1951年春就深刻指出:“我们对香港的政策,是东西方斗争全局的战略部署的一部分”,香港问题“是不能用狭隘的领土主权原则来衡量的,来做决定的。”“我们在全国解放以前就决定不解放香港,在长期的全球战略中,不是软弱,不是妥协,而是一种积极主动的进攻和斗争。”香港在回归祖国以后,长期实行“一国两制”方针,更是“东西方斗争全局的战略部署的一部分”。

这也是中央指出的香港有“世界各国各地区和内地各城市难以比拟和替代的独特优势”(2016年5月),是中央强调的“国家发展始终需要香港,必将不断成就香港”(2018年2月)的重要依据和战略考虑。

实践证明,无论香港回归前还是回归后,只要坚持建国以来国家领导人三次宣布的不容触碰的底线【注】,我们不仅可以“按照香港继续由英国统治布置工作”(周恩来语,1958年12月),而且可以在收回香港以后“我们在香港容忍和鼓励资本主义”(邓小平语,1992年南巡讲话),更可以“支持香港建成国际创新科技中心”(习近平语,2017年9月),并将“三个关税区”列为粤港澳大湾区建设的重要条件之一(习近平语,2018年11月)。这“三个关税区”就包括港澳特别是香港既由GATT及其后的WTO赋予,又受香港基本法保障,也为“美-港政策法”认可的单独关税区。

【注】1956年10月,周恩来召见英驻华临时代办谈话:“香港不能成为颠覆中华人民共和国政府的基地。”1987年4月,邓小平接见香港基本法草委讲话:“九七”后香港不能成为“打着‘民主’的幌子反对大陆的基地”。2017年7月,习近平在香港回归20周年庆典演讲:“任何危害国家主权安全、挑战中央权力和香港特别行政区基本法权威、利用香港对内地进行渗透破坏的活动,都是对底线的触碰,是绝不能允许的。”

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